Anno 2004

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Le operazioni di peacekeeping

Franco Apicella, 27 giugno 2004

Le fonti ufficiali delle Nazioni Unite elencano 16 operazioni di peacekeeping in corso gestite direttamente dall'ONU. La prima, iniziata nel 1948 con la missione UNTSO (United Nations Truce Supervision Organization) in Palestina, è condotta al momento da 156 osservatori militari, 98 civili di varie nazioni e 111 civili locali. Le ultime due in ordine di tempo, avviate lo scorso 1° giugno, sono MINUSTAH (United Nations Stabilization Mission in Haiti) con l'impiego di 6.700 militari e 1.622 unità di polizia civile e ONUB (United Nations Operation in Burundi) con 5.650 militari e 120 unità di polizia civile.

Nessuna delle 16 operazioni si svolge nelle aree che in tempi più recenti sono state teatro di gravi crisi internazionali, come Balcani, Afganistan, Iraq. Unica eccezione il Kosovo dove è presente UNMIK (United Nations Interim Administration in Kosovo) che peraltro impiega prevalentemente civili, unità di polizia e solo 37 militari. Questa apparente anomalia può essere fatta risalire alla mancata attuazione dell'articolo 47 dello statuto delle Nazioni Unite che prevedeva la costituzione di un comitato di stato maggiore con "la responsabilità della direzione strategica di tutte le forze armate messe a disposizione del Consiglio di sicurezza".

Di fatto le varie nazioni non sono disponibili a porre in maniera permanente alle dipendenze dell'ONU unità e comandi delle loro forze armate, cosicché non è stato possibile consolidare una struttura di comando e controllo collaudata che consentisse al Consiglio di sicurezza di condurre adeguatamente vere e proprie operazioni militari. Inoltre le procedure in atto, improntate alla collegialità delle decisioni e condizionate dal meccanismo del veto, male si conciliano con la realtà operativa che impone reattività immediata proprio nelle situazioni più critiche.

Quelle chiamate dall'ONU operazioni di peacekeeping sono dunque missioni svolte da personale e unità forniti di volta in volta dalle varie nazioni e comandi costituiti ad hoc. I compiti assegnati sono prevalentemente di monitoraggio o interposizione e la responsabilità per l'impiego di queste forze risale al segretario generale dell'ONU attraverso una complessa catena di comando. In queste missioni il personale indossa il casco blu e le insegne sono quelle della bandiera delle Nazioni Unite.

Per le operazioni che prevedono un uso coercitivo della forza, quindi azioni tipicamente militari, l'ONU conferisce di solito un mandato a strutture idonee, alleanze come la NATO o l'Unione Europea o coalizioni formate al momento sotto la guida di una nazione leader, dando così vita a una forma di outsourcing del prodotto sicurezza. Importante soprattutto sul piano politico è la multinazionalità, garanzia di una partecipazione quanto più possibile condivisa, anche se può causare problemi di integrazione sul piano tecnico militare.

In queste missioni il vertice della struttura militare risponde al segretario generale delle Nazioni Unite nel quadro del mandato ricevuto. Il ventaglio delle operazioni possibili è molto più ampio e identificato con una terminologia in continua evoluzione in cui il termine peace support operations (PSO) comprende le modalità proprie dei vari peace making, enforcing e keeping. Secondo un'altra versione, il tutto rientra nelle crisis response operations (CRO).

Lo strumento giuridico che consente il ricorso a questa peculiare forma di outsourcing è sempre una risoluzione del Consiglio di sicurezza, seguita da un mandato che specifica il tipo di operazioni militari da condurre e traccia le linee guida per le regole di ingaggio cui si devono attenere le forze impiegate nell'operazione. L'esempio più recente è la risoluzione n. 1546 dell'8 giugno scorso che autorizza la forza multinazionale (MNF) - in sostanza la coalizione già presente sul terreno - a operare in Iraq con le modalità previste dal capitolo VII dello statuto dell'ONU che fa riferimento anche alla possibilità di azioni di tipo coercitivo.

Alcune delle missioni di monitoraggio o interposizione più datate, come UNTSO in Palestina o UNMOGIP (United Nations Military Observer Group in India and Pakistan), sono diventate storiche per durata e fama acquisita specialmente negli ambienti militari. Si potrebbe parlare, seppure impropriamente, di missioni di prima generazione condotte nell'epoca del bipolarismo alle quali contribuivano notevolmente le nazioni scandinave. L'imperativo categorico del casco blu era - e rimane ancora nel particolare contesto di questo tipo di missioni - l'imparzialità. Si spiega così anche la particolare attitudine degli osservatori scandinavi, provenienti da paesi neutrali come Svezia e Finlandia.

Tuttavia, dopo la caduta del muro di Berlino e il riacutizzarsi delle crisi regionali specialmente in Europa, le Nazioni Unite hanno dovuto affrontare esigenze più complesse, riconoscendo la necessità di intervenire militarmente con l'uso della forza, seppure delegato ad alleanze o coalizioni. Si sono verificati casi in cui l'intervento di una coalizione con mandato ONU è stato necessario proprio per venire in soccorso ai caschi blu; altri in cui i caschi blu sono subentrati dopo l'uso della forza; altri infine in cui convivono missioni di caschi blu o missioni con mandato ONU e operazioni di coalizione al di fuori dell'egida delle Nazioni Unite. Non esistono tuttavia regole fisse né tanto meno ricette sicure per la riuscita delle operazioni di peacekeeping come dimostrano tre esempi relativamente recenti: Somalia, Bosnia e Timor Est.

Nel 1992 l'ONU inviava 800 caschi blu in Somalia per l'operazione UNOSOM I. Il perdurare della situazione di crisi induceva il Consiglio di sicurezza a emanare il 3 dicembre la risoluzione n. 794 che dava mandato a una coalizione guidata dagli Stati Uniti per condurre l'operazione Restore Hope. Nei primi mesi del 1993 la situazione sembrava migliorare, tant'è che alcuni contingenti avevano già iniziato le operazioni di rientro. Una successiva risoluzione, la n. 814 del 5 maggio 1993, riportava le forze sotto il comando diretto dell'ONU con la missione UNOSOM II.

Come la vicenda sia andata a finire dopo i passaggi ONU-coalizione-ONU è purtroppo noto. Lo stesso segretario generale delle Nazioni Unite Boutros Ghali dichiarò all'epoca che le operazioni più impegnative sul piano militare avrebbero dovuto essere affidate a strutture ad hoc - era l'avvio dell'outsourcing - in quanto né il Consiglio di sicurezza né il segretario generale dispongono di strumenti idonei a garantire il comando e controllo. E' rimasta famosa una frase pronunciata all'epoca da Boutros Ghali - "Il peacekeeping non è lavoro da soldati, ma solo i soldati possono farlo" - che rende bene la difficoltà di fornire una risposta adeguata alla domanda di sicurezza nel mondo di oggi. Sintomo di questa difficoltà è anche l'ultima frontiera nel settore sicurezza, le compagnie private, alle quali anche l'ONU con una nuova forma di outsourcing fa ricorso in alcuni casi per proteggere i suoi funzionari in zone a rischio.

Gli sviluppi della vicenda della Bosnia probabilmente hanno risentito dell'effetto Somalia, in uno scenario però del tutto diverso. La crisi nella ex Yugoslavia aveva causato inizialmente l'intervento dell'Unione Europea (allora Comunità Europea), poi dell'OSCE (allora CSCE) e della UEO (Unione Europea Occidentale, che comprendeva i paesi dell'Europa membri della NATO), infine delle Nazioni Unite che misero in campo uno dei contingenti più numerosi di caschi blu mai impiegati, UNPROFOR. Intervenne anche la NATO per il controllo della no-fly zone, ma quando il 25 maggio 1995 alcune centinaia di caschi blu presi in ostaggio furono utilizzati come scudi umani, l'ONU visse probabilmente il momento peggiore nella storia delle sue missioni di peacekeeeping.

Il 15 dicembre 1995, dopo quasi cinque anni di guerre civili, il consiglio di sicurezza dall'ONU adottava la risoluzione 1031 che conferiva alla NATO il mandato di attuare il piano di pace concordato per la Bosnia-Erzegovina. Sul campo l'Alleanza Atlantica impiegava 63.000 uomini inquadrati nella Implementation Force (IFOR); buona parte di loro, soprattutto francesi e britannici, erano gli stessi che avevano indossato il casco blu di UNPROFOR. La differenza stava nel mandato e soprattutto nella struttura di comando e controllo NATO, collaudata e tempestiva nelle decisioni, cosa che non poteva dirsi di quella ONU.

Qualcuno parlò allora di NATO come braccio armato dell'ONU; tuttavia né l'Alleanza né tanto meno l'ONU troverebbero alcuna convenienza in questa ipotesi. La NATO è un organismo politico militare giustamente geloso della sua autonomia: lo ha dimostrato assumendo in proprio e senza aspettare l'avallo ufficiale dell'ONU la gestione della crisi del Kosovo, verificatasi dopo quella della Bosnia. L'ONU dal canto suo verrebbe meno al requisito fondamentale della imparzialità se stabilisse una qualsiasi intesa con una alleanza che, per quanto rappresentativa, è pur sempre una espressione di parte.

Un esempio riuscito di operazione di peacekeeping condotta da una coalizione è stato quello di Timor Est nel 1999, a pochi mesi dall'intervento della NATO in Kosovo. In quel caso si è attuato con risultati positivi l'intervento di forze di una coalizione a protezione di una missione ONU, UNAMET (United Nations Mission in East Timor) già operante nell'area. L'operazione venne denominata INTERFET (International Force East Timor) e condotta da una coalizione guidata dall'Australia. A compito assolto la coalizione si è ritirata lasciando il campo alla missione ONU ridenominata UNMISET (United Nations Mission of Support In East Timor), tuttora in atto.

Le diverse soluzioni sperimentate in quegli anni facevano dire il 3 ottobre 2002 a Lord Robertson, ex segretario generale della NATO, una frase che appariva come una ricetta per la gestione delle crisi internazionali di cui l'Alleanza Atlantica non poteva e non voleva essere considerata come unico ingrediente: "C'è bisogno delle Nazioni Unite per dare legittimità politica e ripristinare l'amministrazione civile; dell'OSCE per organizzare le elezioni dopo un conflitto; delle organizzazioni non governative per portare aiuto e ricostruire una società tormentata dalla guerra; infine dell'Unione Europea che può mettere in campo il suo enorme potenziale politico ed economico."

Lo scenario in apparenza idilliaco è stato riportato alla realtà dalla crisi irachena che ha di nuovo rimescolato le carte del peacekeeping. Al di fuori di ogni valutazione morale o politica, resta il fatto che si tratta di affrontare ogni volta realtà diverse, anche se taluni elementi sul piano tecnico militare sono ormai consolidati. Uso proporzionato della forza, conoscenza e rispetto delle regole di ingaggio, imparzialità nei confronti delle etnie, capacità di operare e integrarsi in ambienti multinazionali stanno diventando il nuovo patrimonio professionale di quei militari che sarebbe riduttivo chiamare semplicemente soldati di pace.

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