Anno 2004

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Difesa europea, la Commissione all'attacco

Andrea Tani, 8 novembre 2004

La Commissione delle comunità europee sta scoprendo la difesa. In aggiunta alle varie iniziative avviate recentemente dai governi dell'Unione sul tema - come l'Eurocorpo, il comando militare di Bruxelles alla testa del quale c'è l'ex Capo di SM della difesa italiana Mosca Moschini, l'Agenzia degli armamenti europea, etc - anche l'eurocrazia brussellese vuol dire la sua su un tema finora riservato agli Stati. Il Direttorato del Mercato Interno della Commissione ha pubblicato lo scorso 23 settembre un documento denominato "Green Paper on Defence procurement" che avrà notevoli ripercussioni su un settore finora considerato tabù dagli eurocrati.

Il documento costituisce una delle sette iniziative annunciate per rinforzare la base tecnologica della politica di sicurezza della Ue e migliorare il rendimento delle spese militari dei Paesi membri dell'Unione. Il loro ammontare complessivo è di 160 miliardi di euro all'anno, non poco se si considerano i limiti geografici e strategici delle ambizioni geopolitiche europee. È un impegno economico che deve essere protetto e salvaguardato. Da qui l'urgenza del tema e la fretta della Commissione.

Le iniziative di Bruxelles mirano a creare progressivamente un mercato unificato europeo per gli equipaggiamenti della difesa e sono in particolare focalizzate sulla necessità di superare l'articolo 296 del Trattato di Roma, che, com'è noto, dispensa gli Stati membri dell'Unione dall'obbligo della competizione industriale nel procurement di beni e servizi che abbiano scopo militare, o siano comunque cruciali per la sicurezza nazionale. Si tratta della più vistosa eccezione di un sistema economico continentale ormai largamente integrato. Sulla necessità del suo superamento tutti i paesi membri concordano, almeno in linea di principio (e finchè non si toccano i singoli interessi, come nel caso del Green Paper).

L'articolo 296 ha fatto sì che dal punto di vista dell'industria degli armamenti una Europa unita - o almeno in solidificazione - ancora non esista, e non sia stata neanche avviata. Esso ha generato uno sbilanciamento fra l'aspetto industriale della sicurezza europea e quello militare in senso stretto, che si sta concretizzando con molteplici iniziative operative. Anche lo stesso procurement coordinato a livello continentale, che ha preso corpo con la recente decisione di istituire l'Agenzia Europea degli Armamenti, rischia di non aver molto significato o di essere addirittura controproducente, permanendo gli effetti dello stesso articolo.

Senza un decisa azione che accentui la valenza europea delle industrie dei paesi membri, il principale beneficiario della costituenda Agenzia potrebbe essere, paradossalmente, la sola industria americana. In Europa essa si troverà a interagire con un solo interlocutore, autorevole, competente e dotato di risorse finanziarie di dimensioni continentali, e non più con venticinque ministeri della Difesa separati e quasi tutti troppo deboli per esistere alle sue lusinghe (o imposizioni). Oltre che di un'opportunità che non può essere mancata, per gli europei si tratta quindi di evitare un azzardo che sta diventando sempre più incombente.

Per superare gli inconvenienti e i pericoli descritti, il Green Paper si propone di suscitare un dibattito preliminare circa l'opportunità di armonizzare le regole nazionali che governano la contrattualistica. L'obiettivo è quello di favorire una progressiva apertura dei mercati nazionali ai produttori appartenenti all'area dell'Unione, tenendo in opportuna considerazione la delicatezza della materia e l'estrema sensibilità dei paesi membri nei suoi confronti. Nel Paper viene messo in evidenza che la frammentazione del mercato della difesa produce un gran numero di disfunzioni e inefficienze, per la riduzione della competitività industriale che essa fatalmente ingenera, il limitato costo efficacia degli equipaggiamenti che le forze armate Ue riescono ad approvvigionare e l'elevato onere che il meccanismo fa gravare sui contribuenti dei paesi membri.

La gran parte dei contratti per la difesa dei paesi europei sono oggi assegnati in accordo con regole nazionali Queste sono quasi sempre molto diverse da paese a paese, in particolare per quanto riguarda la definizione delle specifiche, la pubblicazione dei bandi di gara, i criteri per la aggiudicazione dei contratti e la trasparenza della competizione. Questa mancanza di omogeneità costituisce un ostacolo per i fornitori esterni all'ambito nazionale, anche quando le competizioni vengono estese all'ambito comunitario. Ciò comincia ad accadere, sotto la spinta delle sollecitazioni delle istituzioni europee, per quanto riguarda i programmi militari minori "dual use", o anche per quelli relativi alla sicurezza in genere, non circoscritta ad ambiti puramente militari. Un esempio molto importante e in crescita è rappresentato dall'antiterrorismo.

Gli sforzi volti a migliorare questa situazione non hanno dato quasi mai esito positivo, secondo gli estensori del Green Paper, anche perché in caso di contenzioso o di interpretazione di punti poco chiari fanno fede innanzitutto le regole nazionali. La prevalenza della normativa nazionale su quella comunitaria e la sua supremazia giuridica sono in contrasto con le regole generali dell'Unione, ribadite con la recente Costituzione firmata a Roma nel mese di ottobre, ma derivano dall'eccezionalità del citato articolo 296.

Sembra quindi arrivato il momento di riesaminare l'intera tematica e trovare una soluzione definitiva, che risolva una volta per tutte i vari problemi sottolineati. Il criterio scelto dalla Commissione è quello di aprire un dibattito aperto sul defence procurement, ampliandolo a una platea molto vasta: organi comunitari,. governi, associazioni di categoria, lobby, competenze professionali, fonti di opinione e di cultura, persino semplici cittadini. Il metodo è abbastanza innovativo e del tutto trasparente, anche se forse non pienamente adatto a una materia che avrebbe bisogno di approfondimenti qualificati e non di demagogia populista.

I primi argomenti che Bruxelles pone su questa agorà virtuale (il dibattito avverrà in gran parte attraverso Internet, secondo le procedure della Public Consultation, e sarà concluso il 23 gennaio 2005) riguardano la definizione delle regole che devono governare la materia. Se possano cioè essere riformate, chiarendo l'attuale contesto legale nel quale operano, oppure debbano essere rinnovate completamente, adattandole alle caratteristiche dello specifico settore.

Nel primo caso la chiarificazione dovrebbe avvenire attraverso una comunicazione interpretativa della Commissione, che spieghi la legislazione vigente (art. 296, in primis) in modo da facilitarne l'adattamento alle esigenze sopradescritte. Si tratta di una metodica piuttosto rapida, adottata altre volte nelle istituzioni europee. Non necessita di un passaggio legislativo, ma spesso è ambigua. Non sempre riesce a superare le resistenze nazionali se esse sono sufficientemente forti. Nel caso specifico, è più che certo che lo sarebbero.

La seconda opzione (il rinnovo della legislazione vigente) potrebbe consistere nella elaborazione di uno strumento legale ad hoc che aggiorni le procedure per il procurement dei materiali di difesa. La forma tecnica di tale elaborazione potrebbe consistere in una Direttiva comunitaria che stabilisca nuove regole per i contratti non strettamente riconducibili a una stretta pertinenza nazionale. In pratica, si vorrebbe ampliare la gamma del procurement militare esterno all'articolo 296, riservandolo ai soli argomenti veramente sensibili (nucleare, crypto, EW, sistemi d'arma e sensori sofisticati).

Questa seconda via consentirebbe alla Commissione delle comunità europee di acquisire il pieno controllo dell'articolo 296, sottraendolo all'egemonia nazionale. E' da sottolineare che quello stesso vituperato articolo ha permesso, assieme alle distorsioni descritte, la sopravvivenza di una articolata industria della difesa europea, di quella italiana, in particolare. In tal modo Bruxelles sottrarrebbe ai governi molta dell'autonomia della quale hanno goduto e della quale hanno fatto partecipi i rispettivi comparti industriali. Per questo motivo la proposta, di per sé lodevole e condivisibile, viene attentamente valutata nelle varie nazioni e presso i comparti professionali interessati, per le implicazioni che potrebbe avere una discussione demagogica e guidata a ottenere il consenso necessario per imporre diktat politici in sede comunitaria.

Le prime reazioni al Green Paper dell'industria europea nel suo complesso, attraverso le associazioni professionali e i grandi gruppi sono state piuttosto fredde. Viene evidenziato che la situazione europea del settore degli armamenti è molto complessa e non si può ridurre a un semplice discorso di competitività e riduzione delle inefficienze. Coesistono questioni di ordine strategico, politico, economico, sociale, istituzionale, industriale, di indipendenza nazionale, che non sono facilmente circoscrivibili. Una semplice direttiva che sconvolgesse le attuali regole senza considerazione per gli altri parametri al contorno potrebbe essere distruttiva delle capacità europee, a solo beneficio della competizione extra Ue.

E' auspicato un approccio più flessibile e conservativo, che consenta di innovare salvaguardano il patrimonio tecnologico e di competenze delle nazioni europee - nonché il principio del Just Retour (ossia della ripartizione equa di spese e rientri industriali e tecnologici delle coproduzioni) che ha felicemente governato la cooperazione europea degli armamenti. Ciò potrebbe essere conseguito attraverso l'elaborazione di un codice di condotta intergovernativo che orienti e supporti un approccio cooperativo verso la risoluzione della questione, senza forzare soluzioni dirigiste e unilaterali, chiedendo ai paesi membri di adottarlo - a tutti o alla cooperazione rinforzata di turno.

Secondo gli industriali europei, peraltro, la situazione odierna non è così catastrofica come quella descritta dal Green Paper. A partire dalle accuse al procurement europeo di essere prevalentemente nazionale. Questo è ormai vero solo per settori marginali e secondari delle acquisizioni militari di ogni paese. La pratica delle cooperazioni negli armamenti sta diventando la norma più che l'eccezione. Quasi tutti i nuovi sistemi e piattaforme sono acquisiti tramite joint venture governative alle quali corrispondono analoghe aggregazioni industriali.

Le regole vengono stabilite ad hoc, tenendo conto delle esperienze pregresse, e in genere funzionano. Quando qualcosa non va, dipende quasi sempre da problemi nazionali, di budget o di altra natura (vedasi la vicenda del Eurofighter), non da contenziosi sulle regole. Nessuna nazione ha interesse a creare problemi giuridici su questi programmi, anche perchè essi sono quelli meno soggetti ai tagli di bilancio operati da Parlamenti e governi, e quindi spesso diventano gli unici perseguibili. Il caso italiano è emblematico in tal senso.

D'altra parte, la Comunità Europea sta scoprendo la difesa con cinquant'anni di ritardo, e sconta l'apprendistato e le passate disattenzioni. Sorvola sul fatto che da molti anni è in atto uno sforzo notevole per dare sistematicità alle cooperazioni da parte dei paesi europei più responsabili. Si tratta di uno sforzo multilaterale più che comunitario, che tuttavia sta dando notevoli risultati, forse perché si basa su presupposti pragmatici e concreti e non su astratte declamazioni.

E' il caso ad esempio delle iniziative collegate alla cosiddetta LoI, Letter of Intent, che riguardano i sei paesi che vi aderiscono (Germania, Francia, Svezia, Italia, Regno Unito e Spagna.). Quando sarà a regime, la LoI coprirà il 75% delle spese europee per la difesa. Sono in corso di attuazione in tale ambito molte iniziative di normalizzazione delle regole del procurement che faranno superare molti degli inconvenienti sopraelencati. Esse godono anche di un consolidato sostegno parlamentare dei paesi interessati, particolare da non sottovalutare. Una volta adottate e operanti, tali iniziative potranno essere facilmente estese anche agli altri Paesi Ue.

In estrema sintesi, quindi, sembra che la parola d'ordine dell'industria dei paesi europei, e di gran parte degli stessi governi, sia quello di annacquare l'iniziativa della Commissione europea, evitando che il bambino delle capacità tecnologiche europee - prosegue la metafora idraulica - sia buttato via assieme all'acqua sporca degli sprechi del procurement. Anche per cautelarsi dal pericolo che la medesima capacità resti concentrata nel solo Esagono francese, ispiratore non disinteressato della intera manovra della Commissione, parrebbe. L'industria italiana non può non concordare con tale posizione e lo sta facendo con energia.

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