Anno 2005

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Occorre mettere a punto una strategia di sicurezza globale

Riccardo Nassigh, 10 novembre 2005

Sorge il sospetto che l'incapacità di impostare correttamente i problemi militari sia per l'Italia una caratteristica nazionale, visto che questo difetto cominciò a manifestarsi nel 1861 e non fu mai emendato. Certamente i militari non furono e non sono esenti da responsabilità, ma a guardar bene il difetto si annida nei livelli politici del potere. Del resto, visto che si ragiona di problemi militari, sarà bene non dimenticare che la guerra stessa è un fatto fondamentalmente politico, anche se poi assume aspetti militari tanto vistosi da offuscare tutto il resto.

Nella nostra storia nazionale (non troppo lunga, ma ormai nemmeno tanto breve) la politica estera si è sempre addentrata con una certa leggerezza in percorsi irti di problemi militari, ma non ci è mai stato un effettivo raccordo istituzionale tra le alte sfere militari e il governo. Peggio: molto spesso le relazioni dipesero dai rapporti personali tra gli uomini in carica di volta in volta, con l'ovvia conseguenza che i mutamenti di persone trascinavano spesso con sé cambiamenti d'indirizzo e di programmi. Il potere politico non era interessato alla strategia militare, e perciò neppure alla politica militare e ai suoi programmi. Al più i politici davano un'occhiata incompetente e imbarazzata in queste materie per autorizzare o negare le relative spese.

A questo punto va pure detto che in genere i militari si guardarono bene dal denunciare questo stato di cose (i pochi che lo fecero non ottennero nulla e sopratutto non ebbero alcuna risonanza nel Paese, che del resto rimane ancora oggi sordo a tutto questo ordine di problemi, salvo subirne le conseguenze umane e finanziarie). I motivi dell'apatia da parte dei militari non sono difficili da individuare: potevano continuare a cullarsi nell'illusione di avere un peso socio-politico; ciascuna forza armata poteva continuare a organizzarsi senza interferenze esterne e, di regola, senza seri rapporti con le forze ‘sorelle’; organici carriere e programmi restavano cosa interna al mondo militare. Esempi insigni di questo stato di cose si possono trovare un po' dovunque. Basterebbe pensare, ad esempio, alla tragica burla rappresentata dall'istituzione di un "Capo di stato maggiore generale" senza poteri effettivi, oppure all'autentica fiction di un "Ministero della Difesa" che finì per aggiungersi agli organismi di vertice di forza armata creando ulteriori complicazioni burocratico-amministrative (ma anche tante poltrone e poltroncine in più).

Si ebbero, in fin dei conti, delle autentiche "convergenze parallele" nelle quali vigeva la regola d'oro che la destra ignorasse accuratamente ciò che faceva la sinistra. Intendiamoci: molto si faceva, e spesso anche molto bene, ma nessuno coordinava e controllava. Nessuna meraviglia che, in un clima del genere, si potessero infine calpestare impunemente i più accreditati principi dell'arte militare scollegando le forze, duplicando funzioni e compiti, sviluppando programmi scoordinati e sprecando risorse. Neppure la Nato e la "guerra fredda" poterono mutare le cose, tanto che – sempre per fare un esempio – gli stessi americani dovettero tollerare che una parte delle forze italiane assegnate all'Alleanza dimostrassero livelli di addestramento e di prontezza operativa lontani dagli standard prefissati.

Oggi però le cose devono cambiare. Il subbuglio del mondo globalizzato, le persistenti crisi economiche e tutti loro strascichi sociali gettano secchiate di acqua gelida in faccia a politici e militari. E' una sveglia un po' rude, ma probabilmente salutare. E' venuto il momento di sapere ciò che si vuole e si può fare, e di farlo.

In verità negli anni Novanta del secolo appena trascorso lo strumento militare sembrerebbe avere imboccato la strada dei mutamenti, partendo dalla famosa legge sulla ristrutturazione dei vertici. Sono stati prodotti dei Libri Bianchi e anche dei documenti di strategia e politica militare. Dall'ottobre 1996 sono stati elaborati studi ai quali hanno partecipato anche studiosi esterni alle forze armate, acquisiti e rielaborati poi dagli stati maggiori. Tutto ciò rappresentava però la classica punta dell'iceberg, il quale restava quanto mai sommerso e ignorato dai più, e snobbato dai politici. In realtà le forze armate restavano imprigionate in loro stesse: perché ormai – a furia di ritagliare la realtà militare fuori dalla politica – si era consolidato un clima sociale di radicale incomprensione nei loro riguardi. Chi poteva accettare di dare soldi e tempo ai militari, quando il Paese aveva bisogno di costose riforme in tutti i settori della vita pubblica? E poi, non si era detto che ormai la guerra apparteneva al passato e che comunque l'Italia non l'avrebbe mai fatta?

La realtà è paradossale: l'Italia continua a fare con assoluta leggerezza promesse altisonanti agli alleati e alle Nazioni Unite, assumendo impegni militari come non aveva mai fatto dal 1945 in poi, senza neppure sapere se ne abbia davvero le capacità. L'attuale bilancio della Difesa ne dà l'ennesima dimostrazione. Un solo esempio per chiarire: si chiacchiera di ammodernamento e di prontezza operativa, ma poi si assegnano ai programmi di ricerca scientifica 115 milioni di euro per la parte interforze, 5,8 per quella specifica dell'Esercito, 2,6 per la Marina, 38,3 per l'Aeronautica e nulla per i Carabinieri (l'attuale bilancio francese stanzia per questa voce 1,5 miliardi di euro). Forse si pretenderebbe che altri bilanci dello Stato, e soprattutto l'industria privata, si facessero carico di queste onerosissime voci, sottacendo che in questi campi nessuno spende senza corrispettivo in termini di adeguate commesse. Né si può pensare di scaricarne il peso sui partner dei contratti multinazionali, perché quelli ci chiedono di partecipare in quote significative; altrimenti restiamo ai margini: che vuol dire scarsa parte per le nostre industrie, poco know-how e acquisizione di mezzi progettati più per i requisiti altrui che per i nostri.

Un'altra manifestazione di insipienza: la continua riduzione aprioristica degli organici delle forze armate perché costano troppo (salvo abolire in fretta e furia la leva, col risultato di elevare vertiginosamente il costo del personale militare, al quale oggi va oltre due terzi del bilancio). Ma non basta: con la stessa aprioristica leggerezza si continua a dire che la qualità compensa il numero. Fino a che punto? E poi, qualità significa in pratica addestramento realistico e motivato, tecnologia, logistica e via dicendo. Ma con quel bilancio queste costosissime cose non si fanno! Persiste di fatto l'incapacità di raccordare gli obiettivi di politica estera con la politica militare, cui conseguono regolarmente una strategia militare astratta e uno strumento militare tutto fare-nulla fare. E lo sganciamento di tutto ciò dalla politica finanziaria (ne abbiamo visti recentemente esempi raccapriccianti, come nel caso dell'avventuroso finanziamento per le fregate Fremm e dei caccia Typhoon acquistati con onerosi mutui). Si sostiene che l'imprevedibilità degli eventi da fronteggiare ci obbliga ad apprestare uno strumento militare versatile. Questo può avere un senso dal punto di vista tattico, ma non ne ha alcuno sotto il profilo strategico. E in ogni caso, visto che la versatilità è sempre costosa, resta prioritaria una scelta politica: quali crisi vogliamo prepararci ad affrontare con le armi? E dove? E con chi? E come?

Occorre mettere a punto una strategia di sicurezza globale capace di orientare tutte le strategie particolari nell'ambito della sicurezza, e dunque anche la strategia militare, la politica militare, la strategia dei mezzi. E' fondamentale pensare, a questo riguardo, che oggi il concetto di “sicurezza” (nazionale e internazionale) travalica l'ambito tradizionale della difesa dei confini, classica funzione delle forze armate. Rischi e minacce possono provenire, attraverso percorsi intrecciati e spesso imprevedibili, dagli squilibri sociali interni ai nostri stessi paesi occidentali, e ancor più dall'instabilità politica di molte parti del mondo con le quali noi siano in contatto economico, commerciale o culturale. La criminalità organizzata e il terrorismo internazionale, come il traffico di armi e di droghe, fanno parte del quadro.

Fronteggiare tutto ciò è compito di una gamma di strumenti ben più ampia delle sole forze armate. Nessuno può escludere che anche la forza militare debba essere chiamata in causa, specialmente quando una effettiva minaccia si possa ricollegare alla politica interna o estera di paesi stranieri. Anche gli interventi militari "di pace" rientrano in questo contesto. Ma occorre stabilire criteri, compiti, limiti, che possono scaturire soltanto da un esame congiunto politico-militare. A ciò devono essere commisurate le dimensioni e le caratteristiche dello strumento militare, e i livelli accettabili dei suoi costi e di quelli dei suoi interventi. Occorre cioè un'impostazione culturale dei problemi rigorosamente unitaria e globale. E tutto questo deve essere reso di pubblica ragione, se vogliamo che gli interventi dello Stato – inclusi quelli militari – possano contare sul consenso della gente (più che su effimeri compromessi di partito).

I parametri da considerare potrebbero essere così delineati: l'ambito geografico e politico di preminente interesse nazionale; gli obiettivi politici, economici e strategici che in quell'ambito si vogliono perseguire in un determinato arco di tempo e la loro scala di priorità; i rischi che potranno prevedibilmente presentarsi; il conseguente livello di interesse nazionale a prevenire le possibili crisi o a risolverle sul piano diplomatico o su quello militare; il conseguente livello accettabile di una eventuale reazione militare; i compiti da assegnare alle strutture dello Stato – forze armate comprese - e le risorse congrue pianificabili per il loro conseguimento; i tempi e le modalità delle relative verifiche.

E' appena il caso di osservare che una strategia globale nazionale è premessa irrinunciabile per partecipare attivamente alla formulazione dei corrispondenti disegni di strategia globale in ambito europeo e Nato. E' altrettanto evidente che, sul piano prettamente militare, non trovano più alcuno spazio le strategie d'ambiente, se non intese come aspetti specifici di una unica e indivisibile strategia. L'unità della guerra – un concetto del tutto applicabile anche alle crisi d'oggi – implica l'unità della strategia.

La politica militare consegue rigorosamente dalle linee di strategia globale, e investe naturalmente la determinazione delle risorse da assegnare agli enti interessati, senza duplicazioni e senza fughe in avanti da parte di chicchessia. Alle forze armate (cioè agli stati maggiori) vanno forniti alcuni fondamentali riferimenti: indicazioni generali sulla politica del personale (regime retributivo e pensionistico, alloggi, rappresentanza militare ecc...); livelli di forza e caratteristiche generali dello strumento militare; linee generali di politica industriale; linee generali di politica R&D; linee generali di politica promozionale (rapporti col Parlamento e coi mass media, funzioni di rappresentanza delle forze armate ecc...).

Nei citati studi di stato maggiore si chiedeva appunto un documento di strategia globale di questo genere. Mi chiedo se poi gli stessi militari fossero davvero tutti d'accordo a volerlo. Avrebbe segnato l'inizio della fine di tanti giochetti di bottega tra forze armate, spesso correlati con sprechi e commesse particolari all'industria. I politici avrebbero dovuto venire allo scoperto coi propri elettori senza più giocare a nascondino con le parole. Si suggeriva comunque di studiare un organismo istituzionale preposto a questa materia, qualcosa di simile – fatte le debite proporzioni – al National Security Council degli Stati Uniti, dipendente dal governo e dotato di poteri esecutivi.

La “Legge sui vertici militari” configura il capo di stato maggiore della Difesa (Csmd) come alto consulente del Ministro in materia tecnico-militare. Sembrerebbe dunque acquisito il principio che il potere esecutivo - e più in generale il potere politico - possano essere fiancheggiati da un organo tecnico nell’esercizio dei loro poteri in materia militare. E’ significativo, in proposito, che appartenga già ora al Csmd la competenza a definire e proporre al Ministro le priorità operative globali e tecnico-finanziarie per predisporre la pianificazione generale finanziaria e quella operativa interforze con relativi programmi: materie di politica militare strettamente connesse coi poteri governativi in materia finanziaria e altrettanto strettamente connesse con gli orientamenti del Governo in materia di strategia globale, che si riflettono poi sulle linee di strategia militare. Va notato infatti che referente del Csmd è il ministro della Difesa, i cui poteri possono essere validamente esercitati nell’ambito dell’azione di governo.

In questa linea sembra coerente ideare un organo di alta consulenza in materia di Sicurezza - cioè dotato di competenze più ampie di quelle militari operative - che affianchi il Governo nell’esercizio delle sue responsabilità. D’altra parte, questi concetti sembrano apparentarsi bene con l’idea di gestione globale dei problemi. Andrebbe approfondita la possibilità di adattare l’esistente Consiglio Supremo di Difesa, presieduto però dal presidente della Repubblica a norma dell’art. 87, 9° comma della Costituzione e pertanto impossibilitato a esercitare funzioni esecutive. Le sue funzioni non sono state invero precisate dalla Costituzione (probabilmente perché nel clima storico del momento, si era semplicemente preoccupati di garantire un superiore controllo democratico sulle forze armate).

Di fatto la legge 28.7.1950 n° 624, che ha istituito il Consiglio in applicazione della Carta costituzionale, gli ha conferito poteri che avrebbero potuto interferire col potere di direzione proprio del Governo, non tanto nell’esame dei problemi generali politici e tecnici attinenti alla Difesa, quanto piuttosto nella determinazione di criteri e direttive in materia di organizzazione e coordinamento delle attività inerenti alla Difesa. Proprio questo aspetto ha indotto giuristi e politici a interpretare la legge in senso limitativo, considerando il Consiglio come organo meramente consultivo-propositivo nei confronti del Governo.

In questo quadro si porrebbe un'eventuale modifica della legge 624/50, accogliendo il nuovo e più ampio concetto di “sicurezza” e dettando la relativa disciplina. Occorrerebbe però approfondire se detta legge debba essere considerata “costituzionale” - come tale soggetta alla speciale disciplina dell’art. 139 della Costituzione in caso di modifica - oppure se possa essere modificata o sostituita con altra legge mediante le consuete procedure parlamentari. Diversamente occorrerebbe una nuova legge, forse accompagnata però dall'abrogazione della 624, con relativa eventuale procedura costituzionale.

Tutto lascia pensare che si debba dare per scontata l'assurdità di una politica militare puramente nazionale (sarebbe come se un padroncino di taxi volesse gestire in proprio la metropolitana della sua città), a meno di limitare tutto al contrasto dell'immigrazione illegale, del commercio di armi e droga e del terrorismo (per i quali le forze militari avrebbero compiti quanto mai circoscritti e sussidiari), l'Italia non potrà che condurre una strategia e una politica militare attive, inserite nelle sue alleanze e nel contesto Onu. Ma anche così occorrerà decidere se intenda partecipare alle "missioni proiettive" multinazionali con forze da semplice peace-keeping, oppure intenda prepararsi anche all'eventualità di missioni di peace-enforcement, che sono sinonimo di guerra. Guerra che, nonostante le numerose contrarie affermazioni politico-giuridiche, non sarà facile cancellare dal panorama internazionale.

Nel primo caso basteranno strumenti meno sofisticati di quelli che stiamo cercando di preparare. Nel secondo occorreranno probabilmente forze di alta qualità tecnologica e operativa. In entrambi i casi l'Italia dovrà integrarsi nel contesto multinazionale portando contributi efficaci. E comunque dovremo deciderci per davvero a ripartire funzioni e compiti, risorse e responsabilità in base a una visione unitaria dei problemi, rispettando il sacrosanto principio dell'economia delle forze.

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