Il summit di Riga, nonostante abbia raggiunto alcuni risultati soddisfacenti (soprattutto in campo militare), ha confermato le attese di un’Alleanza ancora in transizione. Restando vero il fatto, più volte riaffermato dal segretario generale Scheffer, di come le nuove minacce del 21° secolo esigano un continuo processo di evoluzione, la Nato stenta ancora a fare intravedere un percorso di trasformazione coerente.

Lo stesso Scheffer ha sottolineato la necessità di ulteriori momenti di incontro verso la definizione di un nuovo ‘Strategic Concept’, possibilmente nel summit previsto nel 2008, o più probabilmente in quello del 2009. Intanto la Dichiarazione dei capi di Stato e di governo e la Comprehensive Political Guidance rilasciate nel summit rappresentano due punti di partenza in cui compaiono possibili sviluppi, ma anche molte difficoltà lungo il cammino della Nato.

La questione afgana ha costituito il tema centrale dei due giorni di dibattito, con gli Stati Uniti desiderosi di imprimere una svolta alla missione Isaf, soprattutto in termini di ivio di nuove truppe. Tuttavia, nonostante le difficoltà incontrate dopo l’espansione della missione nel sud e nell’est del territorio, gli alleati europei hanno predicato cautela, privilegiando invece un approccio più ampio al problema: non solo lo strumento militare, ma soprattutto impegno politico, economico e civile.

Scheffer ha dichiarato che l’Afghanistan è una “mission possibile”, visti i già numerosi progressi registrati in termini di democrazia (Costituzione ed elezione popolare di un presidente e di un Parlamento), in campo economico (Pil triplicato e reddito medio raddoppiato rispetto a cinque anni fa) e in campo civile (ritorno di quattro milioni di rifugiati, libero accesso all’istruzione per sei milioni di persone e accesso a sistema sanitario per l’ottanta percento della popolazione).

Il segretario Nato ha inoltre auspicato la realizzazione di un centro di coordinamento internazionale per l’Afghanistan, come già accaduto con successo in Bosnia e Kosovo; un organismo capace di coordinare efficacemente più attori, come la Nato stessa, l’Ue e la Banca Mondiale al fine di individuare una strategia di più ampio respiro e scongiurare un nuovo possibile Iraq. Strategia che deve andare necessariamente oltre al problema dei caveats, così nocivi per il buon esito dei Provincial Reconstruction Team.

“Non esiste e non ci sarà una exit strategy dall’Afghanistan fino a che le forze di sicurezza afgane non saranno in grado di provvedere alla sicurezza e alla stabilità del Paese” ha detto Scheffer, aggiungendo poi: “Non mi aspetto miglioramenti decisivi nei prossimi due anni se non una riduzione del contingente Nato e un maggior coinvolgimento di altri attori internazionali”.

Ma non si è parlato solo di Afghanistan a Riga. Se infatti qualche passo avanti è stato fatto dal punto di vista militare (strategic airlift e full operability della Nato Responce Force), dal punto di vista politico la situazione sembra ancora incerta. La premessa sia della Comprehensive Political Guidance sia della Dichiarazione dei capi di Stato e di governo è chiara: dalla caduta del muro di Berlino il mondo e le minacce alla sicurezza sono cambiate; da qui l’esigenza di una nuova Nato e di una nuova tipologia di missioni (concetto strategico di Washington ’99). Dopo l’11 settembre la società e le “global threats” si sono ulteriormente globalizzate e interconnesse.

Quindi, se la Nato intende adempiere ai suoi compiti in modo efficace, si devono acquisire strumenti nuovi (moderni, rapidi e flessibili), un raggio di azione sempre più ampio, maggiore cooperazione a livello internazionale e ulteriori finanziamenti. In poche parole, un nuovo concetto strategico; ma i dissensi a livello politico tra gli alleati (in particolare tra Francia e Stati Uniti) non permettono di raggiungere quel consenso necessario per una tale evoluzione. Da qui l’esigenza di attendere i prossimi summit.

Le priorità fissate a Riga possono essere così riassunte: sviluppo del concetto di sicurezza energetica; condivisione di informazioni di intelligence; sistema di difesa antimissilistico (gli Usa esercitano una forte pressione a riguardo); azione contro la proliferazione di armi di distruzione di massa, chimiche e batteriologice; migliore cooperazione con altri attori internazionali (in particolare Unione Europea, Onu e Banca Mondiale); continuazione della lotta al terrorismo; allargamento e partnership sempre più globali; maggiore ruolo della Nato nel settore dell’addestramento.

Scheffer in particolare ha voluto ribadire l’importanza per la comunità atlantica della sicurezza delle strutture e dei rifornimenti energetici; l’insistenza del segretario a riguardo (ne aveva già sottolineato la centralità durante il meeting di Taormina lo scorso febbraio) potrebbe portare a nuovi sviluppi in tale campo. Forse un’inclusione della sicurezza energetica tra le materie coperte dall’art. 5. Ciò comporterebbe nuove tensioni con la Russia, sempre più attiva con la sua politica energetica a livello europeo con Gazprom; già Putin ha dimostrato più volte (l’ultima a Helsinki) di non accettare ingerenze a riguardo.

Anche in campo di ‘intelligence information sharing’ si è auspicato un maggiore investimento e cooperazione, in particolare con l’Unione Europea. Alcuni analisti hanno intravisto i germogli per una nuova agenzia o apparato simile al Homeland Security americano. Francamente, sembra alquanto prematuro.

Il capitolo più spinoso è certamente costituito dal processo di allargamento e di partenariato dell’Alleanza; il summit ha fatto emergere la volontà di stringere alleanze anche con Paesi esterni alla Nato e alle sue strutture di collaborazione. Una sorta di proiezione globale, (sostenuta dagli Stati Uniti e osteggiata in particolare dalla Francia), ben oltre lo spirito originario dell’art. 10 e orientata a chiamare in causa anche Stati come Giappone, Corea del Sud, Australia e Nuova Zelanda (contact countries). La Nato già coopera su più livelli con un numero assai elevato di Stati, oltre ai membri veri e propri.

Esiste la Membership Action Plan (Map) con Albania, Croazia e Macedonia; la Partnership for Peace con venti Stati; il Dialogo Mediterraneo (Dm) con Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Mauritania, Marocco e Tunisia; la Istanbul Cooperation Initiative (Ici) con Arabia Saudita, Bahrein, Emirati Arabi Uniti Kuwait, Oman e Katar; il Nato-Russia Council. Una Global Nato, come affermato in un articolo di Daalder e Goldgeier su Foreign Affairs, che comincia a creare preoccupazioni anche in Asia. Cina e India male sopportano infatti l’espansione dell’Alleanza nel Pacifico (ufficialmente per controllare la Corea del Nord).

Ma le preoccupazioni maggiori circa la politica di enlargement si hanno in Russia. Il cosiddetto ‘complesso da accerchiamento’, non è mai stato così forte a Mosca, soprattutto dopo l’invito a Albania, Croazia e Macedonia a diventare membri dell’Alleanza; e quello rivolto a Bosnia, Montenegro e Serbia ad aderire alla Partnership for Peace e al Euro-Atlantic Partnership Council. L’Alleanza ha così anche fornito un notevole supporto alle forze moderate serbe in vista delle elezioni politiche di gennaio.

Addirittura Scheffer ha auspicato uno specifico summit (2008) per la questione dell’allargamento; invito recepito nella Dichiarazione dei capi di Stato e di governo al punto 30. Unitamente a ciò, la Nato ha ribadito il suo rapporto di partenariato e di dialogo particolare con Ucraina e Georgia, ribadendo l’importanza dell’integrità territoriale georgiana e della risoluzione pacifica delle controversie in merito in merito all’Ossezia del Sud e all’Abkhazia.

Ma qui i reali ‘concerns’ riguardano l’ingerenza di Mosca, tramite Gazprom, nella politica interna delle due ex Repubbliche sovietiche (si veda anche il crollo della Rivoluzione Arancione e le tensioni diplomatiche con Tbilisi). La Nato si auspica una maggiore collaborazione con la Russia, soprattutto nella lotta contro il terrorismo; ma con queste premesse, l’operazione di pattugliamento navale Active Endeavour nel Mediterraneo e gli sforzi congiunti contro il narcotraffico in Afghanistan sembrano già un risultato più che positivo. Comunque sono stati lanciati segnali a Mosca per discutere adeguatamente del problema in incontri bilaterali.

Tuttavia, in merito a possibili ingerenze russe nel processo di ‘enlargement’ Nato, il presidente lettone (ospite di turno), signora Vaira Vike Freiberga, è stata chiara: “Le decisioni in merito all’allargamento Nato sono nelle sole mani dei membri. I non membri, sostanzialmente, non hanno nulla da dire a riguardo”.

Capitolo Nato-Unione Europea: Cohesion not duplication, questo è l’obiettivo da raggiungere. Dai Balcani (missione Althea) all’Africa, passando anche per l’Afghanistan (missione esplorativa Ue in vista di un possibile impegno nell’addestramento di forze locali), Nato e Unione Europea cercano di convivere senza interferire reciprocamente. Indubbiamente la Nato gioca un ruolo assai importante nella stabilizzazione europea, soprattutto nei Balcani, e il prossimo round di allargamento potrebbe essere ancora più decisivo in tal senso.

Tuttavia la debolezza politica intrinseca nell’Unione Europea costituisce un ostacolo per i rapporti tra i due organismi e spesso in molte capitali europee (specialmente a Parigi) si guarda con sospetto a una Nato sempre più globale sia in termini di tipologia di missioni che per criteri geografici. Un esempio di tali possibili duplicazioni è dato dalle missioni di addestramento di forze locali. Scheffer ha più volte auspicato un impegno più concreto dell’Unione Europea in tale campo, ma ha anche sottolineato come le potenzialità della Nato in questi compiti siano importanti, in larga parte ancora da sfruttare, e debbano rappresentare uno dei Cornerstones dell’evoluzione futura della Nato.

Nelle operazioni di peace-keeping, e nelle peace support operations in genere, le forze sotto egida dell’Unione Europea risulterebbero indubbiamente meglio spendibili politicamente, specialmente in zone (come il Medioriente) in cui spesso vale l’equazione Nato-Stati Uniti. Risulta quindi essenziale affermare la necessità di andare oltre gli accordi denominati Berlin Plus, anche se l’Alleanza soffre dell’assenza di un interlocutore forte e credibile. La condivisione di informazioni in campo di intelligence potrebbe costituire uno dei settori in cui investire per una migliore coesione.

Il problema più spinoso e ancora lontano da una risoluzione soddisfacente rimane quello dei finanziamenti. Scheffer (e con lui gli Stati Uniti) ha più volte espresso insoddisfazione nel registrare i bruschi cali nelle risorse destinate alla difesa nei bilanci dei singoli Stati. Non è stato ancora raggiunto un sufficiente criterio di ‘burden sharing’, ovvero di suddivisione degli oneri. Ogni ulteriore progresso della Nato rimane vincolato alla capacità di reperire nuovi finanziamenti e a una forte coesione politica tra i membri.

La Nato negli ultimi anni ha dimostrato di non sapere ancora verso quale strada evolvere, preda delle tensioni tra Stati Uniti (favorevoli a un ruolo sempre più globale) e Europa (approccio più cauto e con problemi di risorse). Isaf in Afganistan, missioni di addestramento e di supporto alle forze locali in Iraq e Sudan (assistenza all’Unione Africana in Darfur), azione in soccorso delle vittime del terremoto in Pakistan e di quelle colpite dall’uragano Katrina a New Orleans, Balcani: uno spettro molto ampio di interventi senza una logica coerente alle spalle.

Il summit di Riga, fatto a livello di capi di Stato e di Governo dei soli Paesi membri, doveva chiarire innanzitutto alla Nato stessa cosa diventare da grande. Ci vorranno ancora almeno due summit (2008 e 2009) per avere una panoramica chiara a riguardo. La chiave di volta della nuova Nato viene individuata nella Nato Responce Force. Probabilmente risulterà assai più decisivo il buon esito delle operazioni in Afganistan. Tra le montagne e le difficoltà di quel Paese così lontano dallo spirito del Trattato di Washington del ’49 si nasconde gran parte del futuro dell’Alleanza.

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